Debiti Pa: la Ragioneria generale dello Stato risponde ai dubbi del Servizio Bilancio della Camera

Debiti nei confronti delle imprese per «35-38 miliardi per la Sanità e 10-11 miliardi per lo Stato». Sono queste le stime della Ragioneria generale dello Stato, illustrate da da Biagio Mazzotta, ispettore generale capo del Bilancio della Ragioneria generale dello Stato, nel corso di una audizione in commissione Speciale alla Camera. Ci sono invece «più dubbi sugli enti territoriali» per la stima dei quali sono attesi il 30 aprile prossimo i risultati della ricognizione.

Secondo Mazzotta il saldo netto da finanziare, ricorda, è di 10,5 miliardi nel 2013 e circa 16 nel 2014. Il deficit del 2,9% del Pil per quest'anno rappresenta «un limite oltre il quale sarebbe compromessa la posizione dell'Italia».

La Ragioneria ha risposto nell'audizione ai dubbi del Servizio Bilancio della Camera sui pagamenti dei debiti degli enti del Ssn.

I dubbi per la Sanità del Servizio Bilancio ruotano tutti intorno alle Regioni con piani di rientro. Il primo riguarda il pagamento degli appalti che rientrano tra le tipologie di debiti «certi liquidi ed esigibili delle Regioni e degli enti Ssn», ma su cui sono necessari chiarimenti circa la loro liquidazione proprio dove ci sono piani di rientro: «In base alla normativa vigente» i debiti di queste Regioni «non possono essere soggetti a certificazione». C'è l'obbligo infatti di comunicazione sulla piattaforma telematica prevista dal decreto delle certificazioni dei crediti, ma la norma «sembra escludere - a pena nullità - le pubbliche amministrazioni per le quali è fatto divieto di procedere a certificazioni: gli enti locali commissariati e gli enti Ssn delle Regioni sottoposte a piano di rientro».

Proprio quegli enti in sostanza che hanno accumulato tra quelli del Ssn gravissimi ritardi: anche quasi cinque anni in alcune Asl della Campania e della Calabria, contro tempi quasi nella norma nelle aziende delle Regioni che di problemi economici ne hanno meno. Un altro nodo da sciogliere durante il dibattito parlamentare.

Il servizio Bilancio poi lancia un altro altolà. Il decreto stabilisce che per l'accesso alle liquidità il bilancio regionale deve presentare «una situazione di equilibrio strutturale» ma, sottolinea, la norma non definisce le caratteristiche che lo comportano, che «non sono desumibili per analogia dalle normative contabili. Sul punto - conclude - apparirebbe pertanto necessario circostanziare più diffusamente il contenuto di tale nozione».

Dal punto di vista economico il servizio Bilancio sottolinea l'opportunità che il Governo, sulla base dei dati disponibili, «fornisca un dettaglio per Regione delle voci che hanno portato alla stima per il Ssn di 14 miliardi». E per gli ammortamenti non sterilizzati dovrebbe essere indicato il totale antecedente l'entrata in vigore del Dlgs 118/2011 non riportato nei conti economici 2011 (427,5 milioni).

Dovrebbe, inoltre, essere chiarito se una quota dei debiti da pagare con le anticipazioni sia stata eventualmente già scontata (rispettivamente pro-solvendo o pro-soluto) presso le banche o gli intermediari finanziari perché nel caso del pro-soluto si sarebbe già verificato un effetto su fabbisogno e debito.

E se è vero che i pagamenti dei debiti a fronte di impegni di parte corrente di esercizi pregressi, non determinano un aumento dell'indebitamento netto nel 2013-2014, non è chiaro «se tale fattispecie comprenda anche i debiti sorti entro il 31 dicembre 2012 per i quali sia stata emessa fattura o richiesta equivalente di pagamento entro il predetto termine». Se così non fosse, sottolinea il servizio Bilancio, «si tratterebbe di emersione di debito con impatto anche sull'indebitamento netto».

Le risposte della Ragioneria generale dello Stato punto per punto

Si rileva l'opportunità che il Governo fornisca, sulla base dei dati allo stato disponibili, un dettaglio per regione delle voci che hanno portato alla stima di un fabbisogno di liquidità degli enti del SSN per complessivi 14 miliardi.

Al riguardo si rappresenta che, come noto, il provvedimento osserva le grandezze economico-finanziarie che possono spiegare la carenza di liquidità nel settore sanitario: l'ammontare dei debiti, infatti, come osservabili dagli stati patrimoniali, è una grandezza che comprende anche i debiti fisiologici, cioè i debiti che, pur sussistendo alla data del 31dicembre, tuttavia non presentano ancora il requisito dell'esigibilità per i termini contrattuali o per disposizioni di legge. Tenuto conto, come più diffusamente rappresentato di seguito, che di tali dati sarà verificata la consistenza ai fini dell'adozione del decreto di riparto definitivo dei 14 miliardi, per quanto attiene invece all'adozione del primo decreto in via d'urgenza, al quale si fa rinvio, si farà riferimento ai valori come presenti nell'NSIS alla data di entrata in vigore del decreto-legge 35/2013. Tenuto inoltre conto del fatto che il presente provvedimento complessivamente prevede risorse per 40 miliardi di euro per tutte le amministrazioni coinvolte, la somma di 14 miliardi è un punto di sintesi fra le predette grandezze e la concreta disponibilità di risorse.

Circa gli ammortamenti non sterilizzati si chiede di indicare l'ammontare relativo al sia alla sezione "debiti", per la corretta e uniforme contabilizzazione dei fatti gestionali (con particolare riferimento alla rappresentazione negli stati patrimoniali ) a decorrere dal 2012.

Al riguardo si osserva che il decreto legislativo 118/2011, che ha previsto, tra l'altro, regole di comportamento contabile assolutamente uniformi (con ciò escludendo gli spazi di relativa discrezionalità che la normativa civilistica di riferimento comunque consentiva) opera per gli enti del SSN a decorre dal 2012. Con riferimento agli anni precedenti è già programmata, a decorre dal maggio 2013 e proprio in conseguenza del citato decreto 118, una ricognizione contabile straordinaria finalizzata a fare una piena e definitiva rappresentazione della posizione economico-finanziaria delle regioni, con riferimento sia alle iscrizioni contabili dei modelli CE (e fra queste le voci "costi capitalizzati" e "ammortamenti") sia alle iscrizioni nei modelli SP, con riferimento sia alla sezione "crediti" sia alla sezione "debiti", per la corretta e uniforme contabilizzazione dei fatti gestionali (con particolare riferimento alla rappresentazione negli stati patrimoniali ) a decorrere dal 2012.

Si rileva l'opportunità che il Governo fornisca uno stima dei mancati conferimenti di cassa dalle regioni agli enti del SSN, suddivisi per regione.

Al riguardo si rappresenta preliminarmente che i dati assunti per l'adozione dei decreti non costituiscono stime, ma sono i dati contenuti nei bilanci consolidati dei servizi sanitari regionali. Tuttavia, per quanto sopra rappresentato circa l'avvio dell'opera di omogeneizzazione ai sensi del richiamato decreto 118, ne sarà verificata la consistenza, ai fini dell'adozione del decreto di riparto definitivo dei 14 miliardi. In via d'urgenza si farà riferimento ai dati, come presenti nell'NSIS alla data di entrata in vigore del decreto-legge 35/2013, ai fini dell'adozione del primo riparto di 5 miliardi al quale si fa dunque rinvio.

Si chiede di chiarire quali sono i meccanismi di controllo che non hanno permesso di rilevare tempestivamente l'utilizzo da parte delle regioni delle risorse sanitarie per finalità extrasanitarie, fino alla cancellazione anche in termini di competenza.

Al riguardo, si osserva preliminarmente che le regioni godono di spazi d'autonomia, anche contabile, estremamente ampi, costituzionalmente garantiti (è solo con la legge costituzionale 1/2012 -le cui disposizioni si applicano a decorrere dall'esercizio finanziario 2014- che !"'armonizzazione dei bilanci pubblici" è stata collocata nell'ambito della legislazione esclusiva dello Stato), e che i Tavoli di verifica degli adempimenti in materia sanitaria esaminano i conti consolidati dei servizi sanitari regionali (consolidamento dei conti degli enti del servizio sanitario nazionale e, ove esistente, della "gestione sanitaria accentrata", vale a dire della gestione della quota del finanziamento del servizio sanitario che le regioni effettuano in modo diretto, non trasferendola alle ASL/AO). Il monitoraggio pertanto rileva gli andamenti dei conti consolidati degli enti del SSN, la cui contabilità, come noto, è di tipo economico-patrimoniale. Ciò posto, si rappresenta che proprio in sede di monitoraggio dei conti del SSN sono emersi i fenomeni di cui trattasi, che tuttavia attengono alla generale gestione del bilancio finanziario delle regioni, e che hanno trovato risposta sia in un miglioramento progressivo della legislazione in materia di piani di rientro (alle regioni coinvolte nella sottrazione di risorse al proprio servizio sanitario regionale è stato richiesto, quale adempimento di Piano, l'integrale ripristino delle somme), sia, nel 2011, attraverso il decreto legislativo 118 che si applica già dal 2012 al settore sanitario.
Tale decreto infatti, nell'operare una generale azione di omogeneizzazione dei comportamenti contabili, ha anche sicuramente colmato, fra l'altro, alcune lacune del previgente ordinamento:
- disponendo, con riferimento al bilancio della regione (bilancio finanziario), un'esatta perimetrazione delle entrate e delle uscite relative al finanziamento del servizio sanitario periodo antecedente l'entrata in vigore del decreto legislativo 118/2011 che non sia stato riportato nei canti economici 2011. Al riguardo si osserva che il decreto legislativo 118/2011, che ha previsto, tra l'altro, regole di comportamento contabile assolutamente uniformi (con ciò escludendo gli spazi di relativa discrezionalità che la normativa civilistica di riferimento comunque consentiva) opera per gli enti del SSN a decorre dal 2012. Con riferimento agli anni precedenti è già programmata, a decorre dal maggio 2013 e proprio in conseguenza del citato decreto 118, una ricognizione contabile straordinaria finalizzata a fare una piena e definitiva rappresentazione della posizione economico-finanziaria delle regioni, con riferimento sia alle iscrizioni contabili dei modelli CE (e fra queste le voci "costi capitalizzati" e "ammortamenti") sia alle iscrizioni nei modelli SP, con riferimento sia alla sezione "crediti" regionale, al fine di consentire la confrontabilità immediata fra le entrate e le spese sanitarie iscritte nel bilancio regionale e le risorse indicate negli atti di determinazione del fabbisogno sanitario regionale standard e di individuazione delle correlate fonti di finanziamento, nonché un'agevole verifica delle ulteriori risorse rese disponibili dalle regioni per il finanziamento del medesimo servizio sanitario regionale per l'esercizio in corso;
- istituendo, con riferimento alla gestione di cassa, un conto di tesoreria dedicato alla sanità e pertanto distinto dal conto ordinario regionale (articolo 21): tale soluzione rende trasparente l'utilizzo da parte regionale della liquidità che viene messa a disposizione, in quanto consente di rilevare eventuali trasferimenti di risorse da un conto all'altro e, conseguentemente, di rendere immediatamente evidenti le posizioni di debito/credito di un conto rispetto all'altro;
- stabilendo, con riferimento alla gestione sanitaria accentrata, l'obbligo di istituzione di un centro di responsabilità, di tenuta di una contabilità economico-patrimoniale e di redazione del relativo bilancio, al fine di garantire assoluta completezza ed omogeneità contabile, anche ai fini della redazione del bilancio consolidato sanitario della regione (articolo 22) e l'integrale raccordo e riconciliazione fra il bilancio (eocnomico-patrimoniale) del servizio sanitario regionale e il bilancio (finanziario) della regione. Tale soluzione, implicando anche la redazione di uno stato patrimoniale della gestione sanitaria accentrata e il suddetto raccordo, garantisce, fra l'altro, assoluta completezza nella rappresentazione dello stato dei conti sanitari e delle "relazioni finanziarie" fra regione e servizio sanitario regionale, che precedentemente non era altrettanto garantita;
- introducendo, con riferimento al trattamento contabile dei fatti gestionali (delle aziende e della gestione sanitaria accentrata) e delle procedure di consolidamento dei conti del servizio sanitario regionale, regole di comportamento contabile assolutamente uniformi (con ciò escludendo gli spazi di relativa discrezionalità che la normativa civilistica di riferimento comunque consentiva) e rigorosamente orientati alla garanzia degli equilibri di bilancio sia in termini economici che finanziari.
Ulteriori disposizioni, sempre presenti nel citato decreto 118, e nella legge 243/2012 che tendono ad armonizzare i bilanci e i conti regionali e che pongono vincoli più stringenti nella gestione regionale della spesa, sono volti a garantire il superamento, sul versante extrasanitario, delle predette criticità.
Il presente decreto-legge inoltre introduce, al comma 7, un nuovo adempimento in materia di gestione della liquidità da parte regionale (obbligo delle regioni di erogare effettivamente ai propri enti sanitari, entro la fine dell'esercizio, almeno il 90% delle somme che incassano dallo Stato a titolo di finanziamento del SSN stesso nonché delle somme che le stesse, a valere su risorse proprie, destinano autonomamente al finanziamento del SSN) che si pone quale disposizione di carattere permanente per l'accesso alle quote premiali e che rinforza ulteriormente la capacità di programmazionegestione-controllo del sistema, come migliorata dal citato decreto legislativo 118.

Si chiede di chiarire se una quota dei debiti sanitari sia stata già ceduta pro-soluto o pro-solvendo.

Al riguardo si fa presente che allo stato non si hanno elementi atti a valutare la presenza e l'entità di debiti oggetto di operazioni di cessione pro-soluto o pro-solvendo: tali informazioni saranno disponibili all'atto dell'immissione dei dati nella piattaforma elettronica ai sensi dell'articolo 7, comma 4, del DL 35/2013.

Si chiede di sapere se anche per i debiti sorti entro il 31 dicembre 2012 la presente anticipazione di liquidità non determina un aumento dell'indebitamento.

Al riguardo si fa preliminarmente presente che il decreto legge 35/2013 affronta un problema di disponibilità di cassa, essendo i conti sanitari in equilibrio economico, per quanto previsto dalla legislazione vigente, a cominciare dall'articolo 1, comma 174, della legge 311/2004. In tale stato di cose si conferma che anche per i predetti debiti la presente anticipazione di liquidità non determina un aumento dell'indebitamento.

Tenuto conto dei tempi ristretti previsti per il riparto definitivo delle risorse, si chiede una conferma circa il fatto che possa procedersi ad una definizione dei rapporti debitori e procedere ai pagamenti in tempi ristretti.

Al riguardo si rappresenta che il termine del 30 novembre 2013 previsto per la predisposizione del riparto definitivo dei 14 miliardi di euro risulta congruo per il completamento delle procedure poste in capo ali' Amministrazione Statale.
Deve in ogni caso farsi presente che una serie di compiti rilevanti sono (e non potrebbe essere diversamente allo stato dell'assetto costituzionale delle competenze) in capo alle regioni e attengono alla predisposizione dei programmi di pagamento, all'individuazione della copertura finanziaria per la restituzione dell'anticipazione di liquidità e alla sottoscrizione dei contratti con lo Stato. Tuttavia, considerato il fatto che la maggior parte degli enti del SSN registrano ritardi nei pagamenti solo a causa della carenza di liquidità (essendo tali enti in condizione di ordine contabile e dunque in condizione di conoscenza esatta dei propri debiti), è evidente come la messa a disposizione delle risorse risolva in sé il problema. Può ritenersi che solo per singole e limitate situazioni di particolare criticità contabile potranno realizzarsi tempi di pagamento più lunghi.