Sentenze

Obbligo di contraddittorio: per la Cassazione se il Fisco non avvisa prima il contribuente l'atto emesso è nullo

di Laura Ambrosi e Antonio Iorio (da Il Sole-24Ore del 19 settembre 2014)

Incombe sull'amministrazione finanziaria un generale obbligo di attivare sempre il contraddittorio preventivo rispetto all'adozione di un provvedimento che possa incidere negativamente sui diritti e sugli interessi del contribuente. In caso contrario l'atto è nullo. È uno dei principi affermati dalle Sezioni unite della Cassazione nella sentenza 19667/2014 depositata ieri.
La pronuncia assume particolare importanza perché afferma che il diritto al contraddittorio costituisce principio generale applicabile in qualsiasi procedimento amministrativo tributario.
La questione sottoposta al vaglio delle Sezioni unite riguardava la necessità o meno di comunicare preventivamente al contribuente l'iscrizione ipotecaria immobiliare per debiti erariali non pagati. Da evidenziare, peraltro che l'obbligo di comunicazione preventiva è stato imposto, rispetto ai fatti di causa, solo successivamente con il Dl 70/2011.
In sostanza, la sentenza 19667/2014 ha ritenuto che tale obbligo di rendere partecipe il contribuente della possibile pretesa tributaria, era comunque vigente nell'ordinamento anche prima della modifica normativa. Ciò in considerazione delle previsioni della legge 241/1990 e dello Statuto del contribuente (legge 212/2000), come del resto già affermato sia dalle stesse Sezioni unite sia dal giudice comunitario.
Infatti l'articolo 21-bis della legge 241/1990 prevede un obbligo generalizzato di comunicazione dei provvedimenti limitativi della sfera giuridica dei destinatari, e l'iscrizione ipotecaria è un atto che limita fortemente la sfera giuridica del contribuente. L'articolo 6 dello Statuto, a sua volta, prevede che debba essere garantita l'effettiva conoscenza da parte del contribuente degli atti a lui destinati.
Tali previsioni normative impongono – secondo la pronuncia - che l'iscrizione di ipoteca debba essere comunicata al contribuente sulla base di un principio generale che ritiene doverosa la comunicazione di tutti gli atti lesivi della sfera giuridica del cittadino. Questa comunicazione costituisce il presupposto imprescindibile per la stessa impugnabilità dell'atto, in particolare nel processo tributario che è strutturato come processo di impugnazione di atti in tempi determinati rigidamente, e solo la notifica dell'atto impugnato può costituire prova del rispetto del termine di impugnazione.
La comunicazione è quindi strutturalmente funzionale a consentire e a promuovere, da un lato, il reale ed effettivo esercizio del diritto di difesa del contribuente a tutela dei propri interessi e, dall'altro, l'interesse pubblico a una corretta formazione procedimentale della pretesa tributaria e dei relativi mezzi di realizzazione.
Dopo aver esaminato le varie disposizioni anche dello Statuto che dispongono forme di contraddittorio, secondo la sentenza la pretesa tributaria trova legittimità nella formazione procedimentalizzata di una «decisione partecipata» mediante la promozione del contraddittorio tra amministrazione e contribuente anche nella «fase precontenziosa» o «endoprocedimentale», al cui ordinato ed efficace sviluppo è funzionale il rispetto dell'obbligo di comunicazione degli atti imponibili.
Il rispetto dei diritti della difesa e del diritto che ne deriva, per ogni persona, di essere sentita prima dell'adozione di qualsiasi decisione che possa incidere in modo negativo sui suoi interessi, costituisce un principio fondamentale del diritto dell'Unione europea. Da tutto ciò la conseguenza che, in assenza di tale preventivo contraddittorio, l'atto deve ritenersi nullo.
Le Sezioni unite hanno così respinto le argomentazioni della ordinanza di remissione che aveva pure proposto analoga conclusione, ma ancorandola alle specifiche disposizioni che regolano l'ipoteca e non il contraddittorio. Infine, secondo la sentenza 19667/2014, in ragione della natura reale dell'ipoteca, l'iscrizione eseguita in violazione dell'obbligo del contradittorio conserva efficacia fino a quando il giudice non ne abbia ordinato la cancellazione, accertandone l'illegittimità.
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