Trasparenza, efficienza ed economicità: così cambiano le procedure d'appalto in sanità. Il Report Fiaso

Più trasparenza, efficienza ed economicità, grazie al superamento della vecchia trattativa privata. E l'impatto in sanità del «Codice dei contratti», l'armamentario di regole e procedure messe nero su bianco nel 2006 dal decreto legislativo "163" per rivoluzionare le modalità d'acquisto della PA. Punti di forza e debolezza sono stati analizzati dal laboratorio Fiaso la Federazione di Asl o ospedali, che ha presentato oggi a Roma, i risultati di oltre due anni di studio e riflessioni sugli istituti innovativi del Codice.

Il quadro che ne emerge è quello di un sistema amministrativo che, sia pure con notevoli sforzi sul piano formativo del personale, si sta allineando sempre più alla disciplina europea, alla quale il Codice dei contratti pubblici si ispira e che mira a ridurre al massimo la formazione di monopoli. Una piaga, quella del dumping, che trasforma il vantaggio economico iniziale per la pubblica amministrazione in maggiori costi d'acquisto a medio e lungo termine. Ma gli istituti che sempre più permeano l'attività appaltante di Asl e Ao puntano anche a maggiore trasparenza grazie al superamento della vecchia trattativa privata. Il tutto garantendo che le scelte per le apparecchiature biomedicali o comunque a più alto valore aggiunto tecnologico siano operate con la condivisione di chi poi quella tecnologia la utilizza sul piano clinico.

«Per capire, l'acquisto di stent coronarici - spiega Fiaso - non può avvenire attraverso modalità eccessivamente standardizzate e centralizzate d'acquisto perché le varianti tecnologiche del bene da acquistare non possono prescindere da un giudizio medico, ossia di chi quegli stent li utilizza su una determinata tipologia di pazienti. Che magari non è la stessa dell'Ospedale pur confinante».

Spesa per acquisto beni sanitari in calo

L'impatto economico è rilevante. Non a caso per l'acquisizione di soli beni nel 2011 si è registrata una minore spesa rispetto a quella registrata nel 2010, con una flessione del 4%, contro un aumento dello 0,7% nel 2010 rispetto all'anno precedente. Diversi i dati aggregati per l'intera spesa di beni più servizi, che nel quadriennio conferma un trend di crescita al quale fa eccezione la sola Campania. D'altro canto sull'acquisizione di beni e servizi è intervenuta la spending review che lo scorso anno ha sforbiciato del 5% i contratti di fornitura di beni e servizi, introducendo la rinegoziazione dei contratti già in essere in caso di marcati discostamenti dai prezzi di riferimento stabiliti dall'Autorità sui contratti pubblici.
Quanto queste misure si siano rilevate efficaci, almeno da un punto di vista economico, lo diranno le prossime rilevazioni di spesa. Anche se una prima indagine conoscitiva della stessa Fiaso lo scorso anno rilevava problemi di applicazione della normativa da parte delle Aziende.

I tre istituti contrattuali del Codice

Risultati in larga parte positivi sembra averli garantiti fino a questo momento invece l'applicazione del Codice dei contratti, che prevede sostanzialmente il ricorso a tre istituti:
a) L'Accordo quadro, maggiormente indicato per gli acquisti nel lungo periodo;
b) Il Sistema Dinamico di Acquisizione (SDA), interamente elettronico, limitato nel tempo e aperto per tutta la sua durata a qualsiasi operatore economico che soddisfi i criteri di selezione e che abbia presentato un'offerta conforme al capitolato;
c) La procedura negoziale o "Negoziazione sociale" che sostituisce la vecchia trattativa privata introducendo maggiori garanzie di trasparenza.

L'accordo quadro

La ratio dell'istituto è quella di soddisfare una duplice esigenza delle amministrazioni pubbliche: da un lato quella di poter gestire gli acquisti nel lungo periodo, garantendosi il costante aggiornamento tecnologico dei beni e dei servizi acquistati e dall'altro accorpare gli acquisti di beni omogenei aventi un carattere ripetitivo e costante nel tempo evitando lunghe e dispendiose ripetizioni di procedure. «La scelta dell'accordo quadro appare adatta - si legge nel Report Fiaso - a quelle amministrazioni che prediligessero restringere l'ambito degli operatori economici dai quali acquistare prodotti a un numero limitato per un certo numero di anni, senza per questo costringersi a scegliere per tutto il periodo contrattuale esclusivamente i prodotti o i servizi di un unico operatore economico". Secondo la valutazione di Fiaso, l'accordo quadro permette di programmare, riduce il rischio di contenzioso, amplia il mercato e permette di scuoterlo da posizioni consolidate, limita gli acquisti in economia, minore necessità di prevedibilità, facilita la risoluzione dei contratti per inadempienza, abbassa il livello di capacità delle imprese che possono partecipare

Il sistema dinamico di acquisizione

La definizione del Codice è la seguente: "processo di acquisizione interamente elettronico, per acquisti di uso corrente, le cui caratteristiche generalmente disponibili sul mercato soddisfano le esigenze di una stazione appaltante, limitato nel tempo e aperto per tutta la sua durata a qualsivoglia operatore economico che soddisfi i criteri di selezione e che abbia presentato un'offerta indicativa conforme al capitolato d'oneri".
Secondo la valutazione complessiva espressa dallo studio della Federazione, si trata di un «Istituto molto flessibile a gestione totalmente informatizzata. Incrementa notevolmente la competizione, favorendo l'ingresso nel mercato anche da parte delle PMI, e riduce contestualmente il rischio di contenzioso. Permette di beneficiare del miglior prezzo "del momento", anche se riduce le economie di scala. Potenzialmente può essere utilizzato da qualsiasi soggetto appaltante, ma l'impiego è limitato dal punto di vista delle categorie merceologiche».

La procedura negoziata

Sostituisce la vecchia trattativa privata, che si caratterizzava per l'assoluta assenza di pubblicità e che si riduceva spesso all'affidamento diretto. Il Codice ne riscrive invece interamente le regole all'insegna della trasparenza. Le aziende appaltanti negoziano con i fornitori le offerte presentate ma nel corso della trattativa devono garantire la parità di trattamento di tutti gli offerenti, guardandosi bene dal non fornire informazioni che possano avvantaggiare l'uno rispetto all'altro.
«La denominazione quale "negoziata" della procedura da effettuare - sottolinea Fiaso - non è esplicitata dal legislatore, ma si deve desumere, considerando la impossibilità di assimilare questa procedura ad invito con qualunque altra procedura inserita nel Codice. Presenta indubbiamente il vantaggio della flessibilità e maggiori garanzie per le parti senza però incorrere nelle problematiche derivanti dal vecchio istituto della trattativa privata».

«Il nuovo regime degli appalti pubblici di servizi e forniture impone alle direzioni aziendali un nuovo approccio alla tematica della gestione contrattuale con l'acquisizione di competenze nettamente superiori al passato - sottolinea il èresidente Fiaso, Valerio Fabio Alberti - ma siamo sulla strada giusta, come dimostra la scelta di uniformare alcuni fondamentali passaggi contabili e amministrativi e di renderli cogenti e intoccabili, persino ad opera dei legislatori regionali. Un segno inequivocabile della innovata importanza che il legislatore intende attribuire alla esecuzione contrattuale ed alla sua corretta conduzione».

Da qui la proposta, contenuta anche nel Report Fiaso: «occorrerà che le Aziende si dotino di appropriati strumenti giuridici oltre che contabili e un esempio potrebbe essere il Regolamento dell'Attività Contrattuale».

«Lo scopo del Gruppo di lavoro Fiaso – conclude Monica Piovi, che ne è responsabile e dirige la Asl 11 di Empoli- è stato quello di approfondire la conoscenza degli istituti del Codice. Ma la vera scelta strategica è quella di aprire ora una riflessione all'interno del mondo sanitario per valutare implementazioni e possibili miglioramenti di alcuni istituti contrattuali previsti dallo stesso Codice».

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