Centralizzo, quindi risparmio?

La legge di stabilità 2016 interviene con l’ennesimo step regolatorio sulla spesa per beni e servizi della Pa, sanità compresa. Obiettivo dichiarato in relazione tecnica: «Conseguire una maggiore economicità ed efficienza negli approvvigionamenti da parte delle pubbliche amministrazioni, garantendo risparmi di spesa tramite la riduzione dei prezzi unitari di acquisto». In proposito, decisiva risulterà l’attività dei “soggetti aggregatori” di cui al Dl 66/2014. I driver su cui si scommette par la razionalizzazione della spesa sono ancora una volta un’acritica unificazione della domanda e il governo dei prezzi, trascurando gli altri elementi pre e post gara di appalto che incidono a volte in maniera determinante sul costo effettivo dei fattori e sulla qualità della spesa (fasi della formazione della domanda e dell’esecuzione dei contratti). Niente di nuovo, quindi, sul fronte della spending review, o di quel che ne resta. In ogni caso, i risparmi eventuali del comparto sanità discendenti dalla manovra non vengono scontati ai fini dei saldi di finanza pubblica. Anche se - parola del ministro Lorenzin - serviranno per finanziare le assunzioni dei medici imposte dall’Europa.

In tema di acquisto di beni e servizi, misure generali per tutta la p.a. e disposizioni specifiche interessano la sanità. Per il primo ambito, al fine di favorire la trasparenza, l’efficienza e la funzionalità dell’azione amministrativa, debutta l’obbligo di redigere e pubblicizzare la programmazione biennale - con aggiornamento annuale - degli acquisti di beni e servizi di importo unitario stimato superiore a 1 milione di euro. La programmazione degli acquisti era già prevista, come facoltà, e senza soglie di importo, dall’articolo 71 del Regolamento attuativo del Codice dei contratti (Dpr 207/2010). Ora, la programmazione diviene obbligatoria sopra la soglia di 1 milione di euro e rimane opzionale al di sotto di tale importo. Il programma biennale e gli aggiornamenti annuali sono sottoposti al controllo di gestione, pubblicati sul profilo del committente e sul sito informatico presso l’Osservatorio dei contratti pubblici. Sanzionabili le responsabilità in caso di omissione. Sono inibiti gli acquisti al di fuori della programmazione, salvo necessità imprevedibili. La programmazione va inviata anche al Tavolo tecnico dei Soggetti aggregatori, per le loro attività. Da rilevare che rispetto all’originario testo del Ddl, nella versione finale è stato precisato che l’importo dei beni e servizi oggetto di pubblicizzazione è inteso come unitario, cioè riferito a un solo bene o servizio. Inoltre, tra gli elementi da pubblicizzare vi è il rinvio a un non meglio individuato numero di riferimento della nomenclatura. In proposito va osservato che alcune categorie di beni prevedono classificazioni più o meno analitiche e distintive di singoli prodotti (ad esempio farmaci e dispositivi medici), mentre per altre non vi sono classificazioni ufficiali. Inoltre, vi sono beni parcellizzati che generalmente possono raggiungere il previsto valore-soglia di fabbisogno solo se considerati come famiglia (es. i farmaci).

La genericità del dettato normativo rende quindi possibili comportamenti disomogenei delle Pa ed elusioni della norma. Per altro verso, la virtuosa trasparenza delle intenzioni di acquisto può costare cara in termini commerciali. Infatti, con l’analitica pianificazione generale di medio periodo degli acquisti della Pa si serve al mercato su un piatto di argento l’opportunità di porre in essere pratiche collusive. Che sono state più volte accertate in mercati “chiusi”, con pochi competitori e a domanda rigida, quali taluni mercati caratteristici della sanità. Quindi un effetto boomerang, per quanto riguarda la riduzione dei prezzi. Analogo obbligo di pubblicizzazione riguarda il testo integrale dei contratti stipulati in esecuzione del programma biennale. Tra le misure di valenza generale in materia di beni e servizi, la legge di stabilità interviene sull’attività della Consip e regolamentando la tipizzazione dei beni e servizi oggetto di convenzione e il relativo regime dei prezzi, anche nelle fasi di carenza di contratti attivi. Viene regolato il caso - sollevato ripetutamente dalle Pa - di non coincidenza dei beni e servizi contrattualizzati da Consip con quelli individuati a fabbisogno: l’obbligo previsto di notificare gli acquisti in deroga alla Corte dei Conti è destinato a svolgere una decisa azione dissuasiva. Sul tema, nel richiamare gli obblighi di acquisto tramite Consip o gli altri soggetti aggregatori, è introdotta una deroga al blocco delle assunzioni da parte delle Regioni che devono dare piena funzionalità ai Soggetti aggregatori medesimi.

Viene poi regolata, con anche l’introduzione di un’alea contrattuale del 10%, la revisione prezzi relativamente ai contratti di somministrazione stipulati dai soggetti aggregatori, di cui sono fruitrici le p.a. Risulta così integrato il disposto dell’articolo 115 del Codice dei contratti. In parte anche relativamente alla perdurante carenza del termine di riferimento per la revisione, cioè il “costo standard”. L’accordo revisionale tra Soggetto aggregatore e appaltatore non impegna le p.a. aderenti ai contratti stipulati dai Soggetti aggregatori, essendo prevista la facoltà di recesso. In caso di mancato accordo, il contratto può essere risolto consensualmente, fatta salve modalità che evitino disservizi per i fruitori.

Tra gli obiettivi della legge di stabilità vi è quello della riduzione della spesa corrente per l’informatica. Nello specifico, si prevede, come modalità di approvvigionamento esclusiva, il ricorso alla Consip o ad altri Soggetti aggregatori, per i beni e i servizi disponibili presso gli stessi soggetti. Per le deroghe, valgono le disposizioni di carattere generale già previste per gli altri beni e servizi.

L’Agenzia per l’Italia digitale (Agid) predispone il Piano triennale per l’informatica nella pubblica amministrazione, comprendente, per ciascuna amministrazione o categoria di amministrazioni, l’elenco dei beni e servizi informatici e di connettività e i relativi costi, da acquisirsi in maniera aggregata con le modalità già indicate. Il tutto dovrebbe portare, a regime, al dimezzamento della spesa annuale di settore. In particolare, per la Sanità, devono essere definiti criteri uniformi per gli acquisti di beni e servizi informatici e di connettività, al fine anche di consentire l’interoperabilità dei sistemi informativi.

Riguardo alle altre misure specifiche per la Sanità, rileva l’obbligo di approvvigionarsi, relativamente alle categorie merceologiche del settore sanitario, come individuate nell’ambito delle attività operative dei Soggetti aggregatori, avvalendosi in via esclusiva delle centrali regionali di committenza, ovvero della Consip. Si tratta dell’ennesima reiterazione normativa, in quanto l’obbligo era già previsto in termini generali dalla legge 296/2006. Le centrali medesime dovranno avvalersi di un altro Soggetto aggregatore, qualora non siano attive sulla merceologia o sui servizi di interesse. Le violazioni degli adempimenti sopra previsti costituiscono illecito disciplinare e configurano responsabilità per danno erariale. Per una volta risulterebbero compresi - da lettura testuale - anche gli inadempimenti dei soggetti aggregatori. Pure causa di responsabilità perseguibile sono le proroghe di contratti disposte oltre l’inizio di operatività dei contratti centralizzati. In proposito, recentemente l’Authority anticorruzione ha scoperto che l’8% delle attuali proroghe contrattuali dipendono da ritardi nell’attivazione di contratti centralizzati. Viene alleggerito l’obbligo di ricorso al Mercato elettronico gestito da Consip, essendo stata stabilita una soglia di valore di 1.000 euro. Un focus specifico riguarda la strategia di qualificazione della spesa per i dispositivi medici, già impostata dal Patto per la salute 2014-2016. Per un razionale e ottimale impiego delle risorse, le valutazioni di Hta vanno coordinate e impostate solo a livello centrale o su dimensione regionale, sulla scorta delle indicazioni fornite dalla Cabina di regia. Rimane però da superare la criticità strutturale che ostacola la “regolazione” del settore (a differenza di quello dei farmaci): la numerosità (diverse centinaia di migliaia) e rapida obsolescenza (3 anni di vita media) dei prodotti. Occorrerebbe quindi un massiccio investimento in risorse professionali per le attività di Hta. Ad esempio, senza costi aggiuntivi per il sistema, anche riallocando razionalmente a livello centrale il lavoro di valutazione costo-beneficio che i professionisti delle aziende sanitarie sono comunque già chiamati a svolgere localmente come componenti delle commissioni tecniche di gara (impegnati, ora, a valutare in parallelo i medesimi prodotti commerciali).